FORUM II: PROPUESTAS DE DESARROLLO CONSTITUCIONAL y JURISPRUDENCIA: DERECHO INDIGENA Y DERECHOS HUMANOS/

FORUM II: PROPUESTAS DE DESARROLLO CONSTITUCIONAL y JURISPRUDENCIA: DERECHO INDIGENA Y DERECHOS HUMANOS/




Indigenous law and human rights

Home/Inicio FORUM II





LEGISLACIÓN Y DERECHOS INDÍGENAS EN MÉXICO

México, Febrero del 2001

Francisco López Bárcenas,





Justificación



La nación mexicana tiene una composición pluricultural con profunda raíz en las culturas de los pueblos indígenas que la habitan, misma que no se refleja en la Constitución Política que organiza su vida interna, documento donde se plasman los principios esenciales que sustentan el Estado en que vivimos. De ahí lo justo del reclamo para que la Constitución Federal primero y después el conjunto del sistema jurídico del país se reforme a fin de incluir el reconocimiento pleno de nuestros pueblos indígenas y sus derechos colectivos, junto a los individuales, de todos los mexicanos; reclamo que coincide con la de diversos sectores sociales de construir un verdadero Estado de derecho, democrático y pluricultural.



Lo anterior situación demuestra que para nuestros pueblos indígenas, a pesar del tiempo y la historia, las cosas no han cambiado. Igual que el Estado colonial en su tiempo, el Estado nacional creado para sustituirlo, con el objetivo de integrarnos a todos a la cultura nacional y a un orden jurídico único, ha llegado a su agotamiento y necesita reformarse tomando en cuenta su realidad pluricultural y multiétnica, de lo contrario corre el riesgo de ir al caos o la desintegración.



Más allá de lo específicamente étnico, la propuesta del movimiento indígena nacional es un aporte hacia un nuevo pacto social que sirva de base a la vida futura de un país democrático, incluyente y pluricultural. No es, como desde el gobierno se pregona, capricho de antropólogos, indigenistas o líderes que nada tienen que ver con los pueblos indígenas y sus organizaciones; sino por el contrario, una aportación de los descendientes de los habitantes originarios de este país para comenzar a resolver a fondo los problemas que genera nuestra exclusión histórica en la Constitución Federal, en el orden jurídico mexicano y en las instituciones y políticas del Estado; con lo cual se deja fuera una parte importante de la población al tratársele simplemente como individuos merecedores de planes asistenciales y no como seres humanos dignos de ser sujetos de derecho.



Además, la propuesta se sustenta en reclamos históricos y en necesidades actuales, según los resultados de consultas independientes y oficiales, como la realizada por los poderes Ejecutivo y Legislativo de la Federación en el año de 1995. Así señalaremos más adelante, el reconocimiento de los pueblos indígenas como sujetos de derecho y el establecimiento de las condiciones para que puedan ejercer sus derechos colectivos es un asunto que no podrá solucionarse si no es mediante una profunda reforma a nuestra Carta Magna, en principio, y después a todo el orden jurídico; seguido de una modificación a fondo de las políticas institucionales hacia ellos y la creación de instituciones de gobierno con criterios expuestos por los mismos interesados, incluyendo la participación en su manejo.



A pesar de las promesas contenidas en las proclamas con las que se llamaba a nuestros antepasados a luchar por la independencia, sobre todo las de Miguel Hidalgo y Costilla y José María Morelos y Pavón, líderes de las insurrecciones independentistas que prometían devolvernos la libertad, terminar con las castas y devolvernos la tierra que era nuestra [1], la exclusión de los pueblos indígenas en el diseño de la nación en que todos viviríamos comenzó desde los acuerdos para consumar la independencia.



En el Plan de Iguala, propuesta surgida del viejo orden para poner fin a la guerra que ya alcanzaba once años (desde 1810 hasta 1821), se estableció la igualdad de todos los habitantes de la Nueva España, sin distinción alguna de europeos, africanos ni indios, reconociendo a todos como ciudadanos con igualdad de derechos, al mismo tiempo que ignoraban la existencia de los pueblos indígenas. En esencia, en el Plan de Iguala se retomaban los principios contenidos en la Constitución de Cádiz, con la que el gobierno español buscaba retener sus colonias en América, haciendo ligeras concesiones a los grupos de poder regionales que se sentían desplazados por el de la metrópoli, [2] entre las cuales figuraba no ser consideradas en adelante como colonias sino provincias que formaban parte integrante de aquélla.



La declarada igualdad de todos los individuos del país, incluyendo a los indígenas, considerados individual y no colectivamente, no fue obstáculo para que a lo largo y ancho del país, desde Sonora hasta Yucatán, la entidades federativas o departamentos –según que el régimen fuera federalista o centralista– elaboraran una muy diversa legislación, que algunas veces tutelaba a los individuos indígenas sin reconocerles plenamente sus derechos y las más los violentaba, sin que ello quitara el sueño a los liberales o conservadores, quienes siempre los consideraron un lastre para el progreso de la nación y si no los exterminaban era porque les servían de mano de obra barata para impulsar el país que ellos estaban diseñando. Unos cuantos ejemplos pueden servirnos para ilustrar la anterior aseveración.



En fin, que durante el siglo XIX el Estado y la sociedad mexicanos no sólo negaron la existencia de los pueblos indígenas sino además hicieron todo cuanto estaba a su alcance para que desaparecieran y así quedarse con sus propiedades. Todas las constituciones o proyectos de ellas de esa época, fueran federales o estatales, siguieron la misma línea excluyente, situación que se consolidaría en la Constitución Federal de 1857, en la cual privó una visión eminentemente individualista y homogénea. [35] La igualdad de los individuos que se estableció como garantía no permitió que ésta se ejerciera de manera diferente. Los indígenas no existían para ella y si existieran deberían sujetarse a normas inspiradas en valores totalmente ajenos a su cultura.



La política de negación de la población indígena y la ignorancia de sus derechos no era un hecho circunstancial o aislado, junto con ella se impulsaron leyes y políticas que atentaban contra su patrimonio, especialmente sus territorios, de por sí ya fragmentados, sus expresiones socioculturales y sus formas específicas de organizar su vida social. Lo anterior trajo como consecuencia que fueran perdiendo sus espacios de poder y sus formas propias de ejercerlo, al mismo tiempo que la tierra se concentraba en unas cuantas manos y el poder se centralizaba en los órganos federales, que les eran totalmente ajenos.



Por otro lado, el municipio se constituyó tomando en cuenta las relaciones que los grupos de poder locales establecieron con el poder regional, del estado y aun el nacional, pero nunca atendiendo a las condiciones de los pueblos indígenas. Todavía más, al constituirse los municipios se les despojó prácticamente de todos los poderes que antes había ejercido, reservándoles sólo los servicios públicos. Por eso hoy en día todavía nuestros pueblos y comunidades indígenas reclaman la devolución de sus tierras y el reconocimiento de sus territorios; al mismo tiempo que luchan por espacios de poder en donde desarrollarse como pueblos, como sujetos de derechos colectivos. En conclusión, la Constitución de la República emanada de la Revolución de 1917, aún cuando ha sido calificada de muy avanzada en derechos sociales, siguió ignorando nuestra existencia en el país y sólo legisló sobre nuestro derecho de acceso a la tierra.



Para hacerlo crearon una serie de instituciones que se dedicarían a atendernos, sobre todo a partir de una política de asistencialismo social y protección, como menores de edad. En el diseño de estas instituciones no se nos consultó sobre nuestras necesidades, ni se nos tomó en cuenta para su administración y funcionamiento; porque no se partía de reconocer que éramos pueblos con derechos a una existencia diferenciada, sino minorías culturales que con el tiempo deberíamos desaparecer. Estas políticas, aún cuando no impactaron nuestra Constitución Federal, no pueden pasarse por alto.





2.1. El Convenio 169 de la OIT



Otro tanto sucedió con el tema de los recursos naturales. A la propuesta de la OIT para que los gobiernos tomaran medidas especiales para salvaguardar el derecho de los pueblos indígenas de controlar los recursos naturales existentes en sus territorios y recabar su consentimiento antes de autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos del subsuelo, el Estado mexicano propuso añadir una frase “estipulando que los pueblos interesados deben ser los beneficiarios directos de tal prospección o explotación. Deberá asegurarse una indemnización equitativa por cualquier actividad de esta índole realizada en sus territorios”, y para el caso de que fuera imposible el reacomodo de sus territorios tradicionales, estuvo de acuerdo con la propuesta de que deberían recibir tierras cuya calidad y estatuto jurídico fueran por lo menos iguales a las que ocupaban anteriormente, y que les permitieran subvenir a sus necesidades y garantizar su desarrollo futuro, proponiendo por su parte que se agregara que dicho desarrollo debería ser tal “que conserven su integridad étnica, de acuerdo a su cultura”.



El presidente de la República depositó ante el director general de la OIT la ratificación del Convenio 169 de la OIT el 4 de septiembre de 1990. Por disposición del artículo 38 del mismo Convenio, éste entró en vigor al año siguiente. Al respecto es importante recordar que por mandato constitucional, establecido en el artículo 133 de nuestra Carta Magna, [45] todo tratado internacional firmado por el presidente de la República y ratificado por el Senado forma parte de nuestra “norma suprema” y ninguna ley federal o estatal puede contradecirlo; todavía más, para el caso de que alguna de ellas lo hiciera, las autoridades encargadas de aplicarlas deben ajustar sus actos a las disposiciones del tratado, en este caso el Convenio 169. En ese mismo sentido se ha pronunciado la Suprema Corte de Justicia de la Nación al establecer que en orden jerárquico después de la Constitución Federal se encuentran los tratados internacionales y después de estos las leyes federales.



En cuanto a los recursos naturales pertenecientes a los pueblos indígenas, establece que deben protegerse de manera especial, incluyendo su aprovechamiento, administración y conservación; y que en caso de que pertenezcan al Estado (como es el caso de México), deberán establecerse mecanismos para determinar si su explotación perjudica a los interesados y en qué medida, además de tener el derecho de participar en los beneficios que genere su explotación y a ser indemnizados cuando ésta les perjudique.



También se protegen las formas que los indígenas utilicen para la transmisión de derechos y se obliga al Estado a establecer medidas que protejan sus derechos cuando la enajenación se haga con personas no indígenas; estableciendo sanciones para el caso de que alguien se aproveche de sus costumbres o su ignorancia de la ley para despojarlos de sus bienes. Todo en congruencia con lo propuesto por el Estado mexicano durante el proceso de consulta de la OIT.



2.2. La Constitución Federal



Lo que se publicó fue una norma declarativa de la pluriculturalidad de la nación mexicana, misma que obtiene su sustento en la presencia originaria de los pueblos indígenas. El reconocimiento que se hace en esa norma es como componente de la pluralidad cultural de la nación, y sólo de manera indirecta se puede establecer la consideración de los pueblos indígenas como sujetos de derecho. Es más, la propia norma jurídico-constitucional restringe los derechos que se les pudieran reconocer a los pueblos indígenas a los de carácter cultural y sólo aquellos que la ley secundaria eventualmente llegara a establecer. Se sigue en la lógica de negar los derechos políticos y económicos, que son los fundamentales para la existencia de los pueblos indígenas, el respeto de sus derechos y la seguridad de su existencia y desarrollo futuro. Lo peor es que contradice la postura mexicana sobre esta materia en el marco internacional.



Lo mismo que con el artículo cuarto sucede con la fracción séptima, párrafo segundo, del artículo 27 Constitucional, reformado por decreto del 6 de enero de 1992, en el cual se establece que “la ley protegerá la integridad de los grupos indígenas” [47]. En primer lugar, esta norma desconoce la condición de pueblos a los indígenas reduciéndolos a minorías. Esto que en lenguaje común pudiera parecer una nimiedad para el derecho es muy importante porque a las minorías deben aplicárseles políticas de discriminación positiva para ayudarles a igualarse con el resto de la población, mientras a los pueblos se les debe reconocer tal naturaleza, junto con su derecho a decidir libremente su condición política, económica, política, cultural y social. Estos son principios de derechos reconocidos en el ámbito internacional hace bastante tiempo. Por otro lado, la norma referida remite a la legislación secundaria lo que pudo ser una garantía constitucional y, como se verá al hablar de la legislación agraria, esta expectativa de derechos se desvanece en ella.



En junio del 2000 el Congreso del Estado de Campeche aprobó una Ley de Derechos, Cultura y Organización de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Campeche [81] que en muchas de sus partes es una copia de la iniciativa de Oaxaca, adecuada a las circunstancias del Estado. Por ejemplo, en su artículo primero establece que la “ley es de orden público e interés social y tiene por objeto el reconocimiento, preservación y defensa de los derechos, cultura y organización de los pueblos y, comunidades indígenas asentados en el Estado de Campeche, así como el establecimiento de las obligaciones de los Poderes del Estado y, las autoridades municipales, en lo relativo a sus relaciones con los pueblos y, comunidades indígenas, para elevar el bienestar social de sus integrantes promoviendo su desarrollo a través de planes, programas y, acciones específicas”.



Conclusiones



La legislación que sobre derechos indígenas se ha promulgado en nuestro país no resuelve el reclamo de reconocimiento de derechos de los pueblos indígenas porque no reconoce a los los pueblos indígenas como sujetos colectivos de derechos ni sus derechos específicos, sino solo modalidades de los derechos individuales.



Como de ella misma se desprende, tanto durante el siglo XIX como en el XX, a los pueblos indígenas se les sigue negando el derecho de decidir por ellos mismos su futuro, tratándolos como si no existieran y cuando se nos reconocen algunos derechos se hace desvirtuando nuestro carácter de pueblos y tratándonos como minorías a las que hay que ayudar a que se integren a la “cultura nacional” y por ese camino desaparecernos.



Esa es la situación actual de la legislación sobre derechos indígenas en nuestro país. Dicho de manera tan general como aquí se ha expuesto, tal vez no exprese lo dramático que en realidad resulta esta exclusión. Para ofrecer una mejor idea de ello es importante recordar que entre las razones del levantamiento armado del Ejército Zapatista de Liberación Nacional está la exigencia del reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas. De ahí se explica también el apoyo de estos a su lucha.



En este sentido, que la lucha por el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas pasa por la reforma integral de nuestro orden jurídico, las instituciones encargadas de aplicarla y las políticas públicas para la atención de sus necesidades. En ese sentido coincide con el reclamo de la sociedad mexicana de democratizar al país y ciudadanizar el ejercicio del poder.



Porque no puede haber derechos indígenas sin democracia pero esta tampoco es concebible sin la inclusión de los pueblos indígenas en el futuro del país. Porque para que todos podamos contar con espacios y mecanismos para hacer valer nuestros derechos el nuevo estado tendrá que ser de derecho, democrático y pluricultural.