DERECHOS INDIGENAS
Autor: Lic. Heraclio López Hernández
Filósofo - Investigador Etnográfico
Introducción
El artículo "Derechos Humanos. Derechos Indígenas", es una reflexión que hacemos sobre algunos elementos de los derechos indígenas a partir de su cultura.
Precisamente, cuando se trata de derechos indígenas, hablamos de derecho consuetudinario, es decir, de las normas y reglas de comportamiento y convivencia social, que contribuye a la integración de la sociedad, al mantenimiento del orden interno y a la solución de conflictos.
La identidad es la conciencia que tiene un grupo humano de poseer elementos y características propias, que le hacen percibir y sentir distinto de otras naciones. Podemos decir, en otras palabras, la identidad es un proceso mediante el cual el individuo rescata el sentido de su vida diaria. El indígena en su caminar descubre y practica "ser él mismo" y "deja de ser otro". En este sentido, la identidad de un pueblo no niega la diversidad cultural. Por el contrario, la reconoce y la reafirma.
Derecho de ser un pueblo distinto entre los demás.
Es bien claro para el indígena el carácter multiétnico y pluricultural de los países del mundo. También es claro que la plena autonomía de sus autoridades y de sus formas de organización social y política, será posible cuando se adopte como tal en la constitución nacional de los países. Además, su implementación y aplicación debe estar garantizada por la participación de los mismos indígenas para que la interpretación legal sea compartida por las dos parte: el gobierno y el pueblo indígena.
DERECHO INDIGENA Y CONSTITUCIONALIDAD
Magdalena Gómez
El binomio enunciado en el título del ensayo nos habla de afirmaciones. Existe un derecho indígena al margen de que no haya sido históricamente reflejado en el orden constitucional latinoamericano, ello nos ubica de entrada en la distinción entre derechos históricos y derecho positivo entendido este como el que se incluye literalmente en la Carta Fundamental.
El proceso de juridicidad del derecho indígena si bien no tiene un campo suficientemente desarrollado, puede analizarse con las herramientas teóricas del constitucionalismo, sobretodo si consideramos que partimos del supuesto histórico y político que ha prevalecido entre los pueblos indígenas en nuestra región, esto es que sus planteamientos pretenden encontrar un espacio en el marco de los Estados nacionales.
El estudio y conceptualización del derecho indígena ha sido precedido de enfoques diversos, entre debemos anotar que el campo indígena se vincula a este ámbito desde sus migrantes en el marco del ejercicio individualizado de los derechos .
los que destaca el planteamiento del llamado derecho consuetudinario indígena, o la "costumbre jurídica" o los "usos y costumbres", expresiones que anuncian subordinación del derecho indígena al derecho nacional predominantemente unicista y homogeneizador de la diversidad cultural. Implica, en última instancia, la recepción de un invitado de última hora, normas recién llegadas al derecho nacional, simples adiciones que no lo cuestionan.
Si bien no pretendo analizar exhaustivamente todos los elementos que impacta la demanda indígena es importante centrar el análisis en la necesidad de una reforma del Estado y en la explicación de sus elementos constitutivos en contraste y paralelo con el derecho indígena. Pueblo, territorio y soberanía dice la teoría del Estado son los elementos que le son propios. Pueblos, territorios y autonomía son los ejes de la demanda indígena. No es casual esta aparente dicotomía si recordamos el origen histórico, la virtual precedencia de estos pueblos hoy llamados indígenas respecto a la constitución misma de los Estados nacionales.
Así, pretendo sustentar la necesidad de impulsar, en tiempo de globalización, la reconstitución del Estado por lo que, puesto en esos términos, su nivel no puede ser otro que el constitucional, el del cuerpo de principios que reflejan derechos básicos y que definen y organizan a la nación pluricultural. Por ello, tiene sentido hablar de derecho indígena si se habla en términos constitucionales, en términos de principios constitutivos como el derecho a la autonomía o libre determinación; lo que no tiene sentido es reducirlo al derecho a casarse conforme a los llamados "usos y costumbres". Los pueblos indígenas aparecen en los hechos defendiendo al Estado frente a la tendencia a su debilitamiento y adelgazamiento, se requiere un Estado fuerte para garantizar a los pueblos indígenas el ejercicio de derechos frente a intereses hegemónicos políticos y económicos, nacionales e internacionales:
En síntesis, las presentes reflexiones constituyen un esfuerzo crítico que deslinda al campo del derecho indígena de concepciones reduccionistas como la del derecho consuetudinario, o la de el acceso a la jurisdicción del Estado; racistas y discriminatorias, como la que pretende calificar desde la cultura dominante el estándar de derechos humanos individuales en los pueblos indígenas; o aquellas que, en aras de la llamada unidad nacional, advierten en este campo el peligro de balcanización o desintegración de los Estados. Particular atención dedicaré a desentrañar la naturaleza del derecho indígena, en especial el concepto de derechos colectivos y el de su titularidad
LOS PUEBLOS INDÍGENAS ANTE EL ESTADO Y EL DERECHO
En un breve panorama encontramos que a partir del momento de la invasión española, los pueblos indígenas han vivido en permanente estado de violación a sus derechos. A medida que avanzaba la sociedad colonial, los pobladores originales de lo que hoy llamamos México, sufrían una creciente disminución de su normatividad como pueblos. Al ser incorporados violentamente a una nueva organización social, les fue expropiado su territorio, sus recursos naturales, su organización político- administrativa, su sistema de creencias. Sobre los restos de lo que fuera su civilización, se construyeron formas de dominación que los subordinaban y expoliaban. Cobró así carta de legitimidad un régimen que se sustentó en la violación a los derechos individuales y colectivos de estos pueblos, hoy comúnmente conocidos como indígenas. (1)
La ruptura del régimen colonial y la emergencia del llamado orden jurídico nacional, dio paso al propósito liberal de formar una nación homogénea y un Estado unitario, con demarcaciones territoriales y administrativas frecuentemente sobrepuestas, a unas sociedades que habían logrado mantener su carácter plural frente a la política y el derecho coloniales.
Cabe señalar que si bien el orden constitucional postuló la igualdad y la homogeneidad como principios implícitamente excluyentes para los pueblos indígenas, éstos fueron objeto de regulación, esta sí explícita, a través de diversas disposiciones secundarias, decretos, acuerdos, de rango federal o local, que daban respuestas aisladas a problemas como el de tenencia de la tierra, el combate a las incursiones de "tribus bárbaras" en la frontera norte del país, las que ordenaban la creación de defensorías para indígenas o las que otorgaban permiso de caza a un pueblo determinado, incluyendo la creación de dependencias específicas, como la Dirección de Asuntos Indígenas en 1946 y dos años después el Instituto Nacional Indigenista. (2)
HACIA EL RECONOCIMIENTO DEL DERECHO INDÍGENA
Hoy en día encontramos diversos procesos políticos bajo el liderazgo indígena y con una cada vez mas creciente alianza con otros sectores de la sociedad, algunos pretenden ampliar los marcos normativos constitucionales, otros alcanzar la ratificación del convenio 169 de la OIT o bien avanzar en su reglamentación a través de legislaciones secundarias.
En este inventario destaca el esfuerzo por alcanzar un nuevo instrumento jurídico en el ámbito de la Organización de las Naciones Unidas que si bien con el carácter de una Declaración se constituya en el gran paraguas doctrinario y jurídico para sustentar su respeto y aplicación. Este proyecto resultó del esfuerzo de 12 años de reuniones del grupo de trabajo que creó la ONU en 1982 y contiene en efecto las reivindicaciones de los pueblos indígenas. En 45 artículos expresa una concepción filosófica y jurídica cuya columna vertebral es el reconocimiento del carácter de pueblos, sin limitaciones(3) su derecho a la libre determinación (art. 3o) y como expresión de esta a la autonomía o el autogobierno "en cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, en particular la cultura, la religión, la educación, la información, los medios de comunicación, la salud, la vivienda, el empleo, el bienestar social, las actividades económicas, la gestión de tierras y recursos, el medio ambiente y el ingreso de personas que no son miembros, así como los medios de financiar estas funciones autónomas" (art. 31). El articulado gira en torno a cada uno de estos elementos.
En 1989 se aprobó el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. Dentro de las posibilidades que ofrece este Convenio encontramos que su ratificación produce efectos jurídicos inmediatos para el orden interno en casi todo el sistema constitucional latinoamericano. Esta implicación en términos del proceso de juridicidad significa un avance porque en este instrumento se asumen conceptos básicos relativos al ámbito de los derechos colectivos frente a la hegemonía de los derechos individuales, de esta naturaleza es el sujeto de derecho, el pueblo indígena se define en atención a su origen histórico y a la persistencia de todas o parte de sus instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, destacando en este concepto el principio básico de la autoidentificación. Asimismo, establece que el concepto de tierras debe comprender al de territorio entendido como el hábitat.
El 26 de febrero de 1997, la CIDH dio un paso importante al aprobar un Proyecto de Declaración Americana sobre Derechos de los Pueblos Indígenas que había sido acordado desde el 18 de noviembre de 1989 y cuya discusión está en proceso.
En América Latina se han realizado sucesivas reformas constitucionales: Nicaragua (1986), Brasil (1988), Colombia (1991), Paraguay (1992) , Bolivia (1994) y Ecuador (1998). Estos países iniciaron el reconocimiento a derechos originarios ligados a las tierras, como un paso necesario para garantizar la reproducción física y cultural en un concepto más amplio que el de tenencia de la tierra, estableciendo, en el caso de Brasil, el acceso al uso y disfrute de recursos naturales tratándose de ríos y lagos, señalando que en el caso de recursos energéticos o minerales, su exploración o explotación en tierras indígenas requieren la aprobación del Congreso de la Unión el cual escuchará a los pueblos afectados. Tanto Colombia como Bolivia y Ecuador incorporaron de manera directa los conceptos de pueblo indígena, territorio y formas especiales de jurisdicción, abriendo en el caso de Colombia el espacio para la representación política indígena en el Senado.
En menor rango y profundidad se ubican las reformas de Costa Rica (1977), México (1992), Panamá (1972, revisada en 1983), Perú (1993), Argentina (1994) Guatemala (1998) ,y en el caso de Chile se emitió una ley sin reforma constitucional (1993). En ellas se tiende a enfatizar el reconocimiento a la naturaleza pluricultural de sus naciones y a ofrecer garantías para ejercer y fortalecer su identidad. Salvo la de México, todas ellas hacen declaración expresa del carácter inembargable e inalienable de las tierras y territorios (4)
El vacío jurídico constitucional se empezó a cubrir con la ratificación en 1990 del convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo y con la reforma al párrafo primero del artículo cuarto constitucional, el 28 de enero de 1992, dónde, si bien se reconoce el carácter pluricultural de la Nación Mexicana, se relega y delega en la "ley" la protección y promoción del "desarrollo de sus lenguas, culturas, usos y costumbres, recursos y formas específicas de organización social", con lo cual le quita fuerza a unos derechos que requerirían reconocimiento directo en la Constitución. Por otra parte, el enunciado de derechos omite el derecho a la autonomía, los derechos políticos y los relativos al sistema interno de regulación de conflictos, entre otros.
A nivel constitucional en la fr. VII del nuevo artículo 27 se indica que "la ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas" y la ley agraria declaró en su artículo 106 del capítulo sobre la comunidad que "las tierras que corresponden a los grupos indígenas deberán ser protegidas por las autoridades, en los términos de la ley que reglamente el artículo 4º y el segundo párrafo de la fr. VII del artículo 27 constitucional". Ley que, por cierto, no existe. Por otra parte, en los conflictos de orden penal hasta fechas muy recientes se procesaba a los indígenas en un idioma que no entienden y sobre hechos que en su comunidad suelen tener otra valoración.
Actualmente se cuenta con nuevos elementos procesales como la posibilidad del traductor o del peritaje cultural, sin embargo aún no se aplica suficientemente en la práctica judicial.
De la misma manera que podemos reconstruir la trayectoria de la juridización de las demandas de los pueblos indígenas, se ha ido gestando en los Estados nacionales de América Latina un inventario defensivo que, en aras de la eufemista unidad nacional y soberanía, expresa una creciente cerrazón ante la necesidad de cambiar la naturaleza del orden jurídico y dar entrada como principio constitutivo al de la pluriculturalidad. Hay sin duda mucha ignorancia, prejuicio y discriminación, pero hay sobre todo conciencia de la contradicción que entraña para las aspiraciones neoliberales y globalizadoras el compromiso de reconocer a unos sujetos de derecho que demandan autonomía constitucional para decidir los asuntos fundamentales relacionados con la vida de sus pueblos. En el contenido de la demanda indígena destaca su inserción en la vida política nacional, el acceso al uso y disfrute de los recursos naturales, la posibilidad de participar en la toma de decisiones sobre los proyectos de desarrollo(5). Como vemos, no se trata de demandas culturalistas ni susceptibles de reducirse al folklore inofensivo de los usos y costumbres o a la contratación de maestros que hablen lengua indígena. Por ello se ha planteado que se requiere una reforma del Estado.
En la perspectiva no sólo se requiere avanzar en el proceso reglamentario de las normas constitucionales vigentes, sino transformar la política de los Estados, para que su política nacional, su política económica, excluya medidas que afecten a los pueblos indígenas; tal es el caso concreto de los acuerdos multilaterales que rompen las economías tradicionales al abrir los territorios indígenas a la inversión nacional e internacional justificadas por la adopción de modelos económicos "neoliberales" o "globalizantes". Así se ha señalado: "¿es válido que un Estado convenga con otros en acuerdos multilaterales, proyectos que atentan contra el derecho de los pueblos indígenas, incluso en países que, como Colombia, los reconocen en su Constitución?" (6)
LA CONSTITUCIONALIDAD PENDIENTE
Si uno de los problemas que expresa la crisis del derecho es un distanciamiento con la realidad social y su apego a la letra de la norma, en el caso indígena dicha crisis es doble ante la ausencia de normas. La ficción jurídica de una sociedad homógenea no se puede sostener más. Ahora corresponde al Estado asumir una propuesta de reconstitución para dar cabida a nuevos sujetos de derecho, que han mantenido su legitimidad y han carecido de legalidad.
No es un secreto que los pueblos indígenas han practicado formas de jurisdicción, es decir, han "administrado justicia" y ésta es una función exclusiva del Estado. Han establecido normas y sanciones, sin tener facultad legislativa reconocida y el hecho de que no haya sido escritas o formalizadas no les exime de su naturaleza jurídica. También han gobernado a sus pueblos a través de un sistema de cargos. Por lo tanto históricamente han subsistido en la ilegalidad. A juicio del derecho, los pueblos indígenas no tienen atribuciones para tales actos ilegales realizados por particulares a los que les está expresamente prohibido ejercerlas.
Justamente ése es el meollo del asunto. Las funciones, cada vez mas disminuidas, ejercidas por los pueblos indígenas, son de naturaleza pública no simples actos privados, de particulares. Por ello su reconocimiento requiere modificaciones de fondo en el orden jurídico.
Lo interesante para nuestro ensayo es tomar nota de que el espacio jurídico ocupado por los pueblos indígenas ha carecido de validez. Precisamente en pro del reconocimiento a su derecho legitimo es que se ha desatado el proceso de juridicidad de la última década.(8)
Para ilustrar lo que esta en juego con ese reconocimiento,, nos atenemos a la reflexión planteada por Bartolomé Clavero en el sentido de que debemos partir de que el silencio de la ley también es ley y analizar a ésta no solo por lo que dice sino por lo que calla. Como sabemos tratándose de pueblos indígenas en América Latina hasta hace una década prácticamente la ley lo había callado todo.
En la base del planteamiento indígena está el criterio de precedencia histórica, es decir el señalamiento de que su origen se ubica con anterioridad a la creación misma del Estado.
Por ello resulta muy sugerente el enfoque de Habermas que sustenta que no es el Derecho el que crea la legitimidad sino que es la legitimidad la que crea derecho. Visto así el derecho indígena al insertarse en el texto constitucional obtiene reconocimiento y no se trataría de creación de derechos nuevos
Este criterio debe destacarse porque el espacio jurídico indígena ha sido objeto de sucesivos despojos en ocasiones a nombre de derechos adquiridos por terceros. Y en tales situaciones el derecho deberá prever mecanismos para definir en que casos hay prevalencia del interés jurídico indígena. En todo caso este sería un ejemplo de las implicaciones del tardío reconocimiento a los pueblos indígenas y de la responsabilidad que el Estado debería asumir.
"Entonces, el gran reto que tenemos delante es encontrar los principios rectores de la reforma indígena que resulten compatibles y armónicos con las decisiones jurídico-políticas fundamentales de nuestra constitución, decisiones que se han edificado desde 1814, es decir, se trata de principios que no pugnen con la idea de la soberanía nacional, el reconocimiento y tutela de los Derechos Humanos, el control efectivo del poder público y su distribución, el sistema de la democracia representativa, el régimen republicano, el sistema federal, la supremacía constitucional y sus controles, la separación entre el Estado y las iglesias y la existencia de un Estado de Derecho en donde las autoridades sólo pueden hacer lo que les está permitido y los gobernados todo excepto aquello que les está expresamente prohibido.
Estoy absolutamente convencido de que es posible encontrar las mejores fórmulas que permitan impulsar el desarrollo indígena, impedir la discriminación, garantizar la autonomía, reconocer derechos específicos, hacer a los indígenas verdaderamente justiciables y redimir su pobreza, dentro de los marcos fijados por las mencionadas decisiones jurídico-políticas fundamentales del Estado Mexicano." (9)
Con anterioridad el mismo jurista había señalado a propósito de la reforma del 92 al artículo cuarto constitucional:
"Nunca se pensó en la adición constitucional como el cambio de los principios jurídico-políticos fundamentales del Estado Mexicano, ni se pretendió hacer una reforma que nada dijera para que todo siguiera como antes".(10)
Al ser el hombre la obra de su nación, el producto de su entorno y no al revés, como creían los filósofos de las Luces y sus discípulos republicanos, la humanidad debe declinarse en plural: no es otra cosa que la suma de los particularismos que pueblan la tierra". (11)
Ya veremos si el problema es diseñar fórmulas novedosas, que actualmente las hay en las Constituciones de Bolivia y Colombia o, si debemos cuestionar conceptos y principios que están en la base de nuestra cultura constitucional dominante. Por ejemplo, el reconocimiento a los pueblos indígenas implica otorgarles un status de derecho público como entidades políticas con derechos colectivos diferentes a los que están destinados a ejercerse por los individuos, por lo tanto el principio de generalidad de la ley no puede tener aplicación. Igual sucede con el concepto de soberanía que en el sentido tradicional, clásico, se refiere a la soberanía externa, frente a otros países, y que en el caso de los pueblos indígenas implicaría territorialidad, espacio donde se ejerce el poder político, la libredeterminación.
El propio caso de las jurisdicciones hasta ahora reconocidas en otros países, no pueden valorarse con la lógica de los principios constitucionales tal y como están porque resultamos dando implicación de derecho privado, de justicia entre particulares, a un asunto que debe ubicarse en el derecho público, en el nuevo derecho constitucional de la pluriculturalidad. La complejidad del problema se allana en parte si empezamos por asumir que los llamados principios jurídicos fundamentales del Estado Mexicano deben transformarse.
PROBLEMAS PRESENTES EN LA DEFINICIÓN DEL DERECHO INDÍGENA.
Las nuevas normas constitucionales que incorporen derechos de los pueblos indígenas tendrían que constituirse en palanca para promover un derecho de naturaleza pluricultural, que evite la tentación de segregar y marginar a estas colectividades a través de normas y mecanismos apartados de la sociedad global.
En este sentido, resulta importante precisar :
1). El STATUS de la nueva normatividad, es decir, se deberá definir claramente si se trata de un derecho subordinado o soberano en su esfera de acción y competencia.
2). LA FUENTE U ORIGEN del derecho, si es un derecho "nuevo" creado y otorgado por el Estado como una concesión o es un derecho inherente, histórico y por lo tanto reconocido en atención a que es anterior a la creación del estado actual. Esto tendría múltiples implicaciones por ejemplo en caso de conflicto para la definición de los territorios ancestrales.
A este respecto, en el Informe conocido como "Martínez Cobo", se sostiene que una característica fundamental de los pueblos indígenas, es la continuidad histórica con los territorios que ocupan actualmente, pese a cualquier enajenación que se hubiese realizado con anterioridad, (consideración que se retoma en el art. 27 del proyecto de declaración que prepara la ONU). Dicho Informe señala: " Las poblaciones indígenas están constituidas por los descendientes actuales de los pueblos que habitaban el presente territorio de un país total o parcialmente, en el momento en que llegaron a él personas de otra cultura u origen étnico provenientes de otras partes del mundo, y que los dominaron y los redujeron, por medio de la conquista, asentamiento u otros medios, a condición no dominante o colonial, que viven hoy más en conformidad con sus particulares costumbres y tradiciones sociales, económicas y culturales que con las instituciones del país del cual forman parte ahora, bajo una estructura estatal en que se incorporan principalmente características nacionales, sociales y culturales de otros segmentos, predominantes, de la población" (12)
3). SU NATURALEZA.- Deberá definirse el carácter colectivo de estos derechos, el reconocimiento de los pueblos indígenas como titulares de los mismos, para que a partir de los mismos se puedan garantizar los de tipo individual para sus miembros.
4). LOS LIMITES.- Se definirá si estos derechos deberán respetar los derechos fundamentales y se mantendrán dentro del Estado Nacional.
La precisión de estos aspectos permitirá sustentar el derecho a la autodeterminación y al ejercicio de la autonomía y el autogobierno para los pueblos indígenas, en el marco del Estado de la pluriculturalidad.
PUEBLOS INDÍGENAS COMO SUJETOS DE DERECHO
En la visión clásica, el concepto de pueblo coincide con el elemento físico (individuos que forman el pueblo) a quienes se les reconoce, por diversos ordenamientos estatales, derechos y deberes que califican el estatus de ciudadano. No se plantea que este concepto concuerda con el ámbito del derecho público internacional y que para el derecho interno, un pueblo, por ejemplo el mexicano, puede albergar a muy diversos pueblos.
Cuando se habla de los destinatarios de la protección, preservación, desarrollo y promoción de derechos indígenas, de inmediato se plantea la interrogante sobre como definir quienes son indígenas. Problema ya resuelto internacionalmente y concretamente en el convenio que obliga al
Estado Mexicano, el 169 de la OIT. Dice el art. 1o:
1. El presente convenio se aplica:
a) a los pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial,
b). los pueblos son considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.
2. La conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente convenio.
3. La utilización del término "pueblos" en este Convenio no deberá interpretarse en el sentido de que tenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda conferirse a dicho término en el derecho internacional. (13)
Respecto del concepto de pueblo indígena es necesario fortalecer el criterio de autoidentificación, que si bien tiene un origen histórico previo a la Constitución de los llamados Estados nacionales, se ha dicho y con razón que "no es un problema de historia: no vamos a hacer la arqueología de los pueblos y recurrir para ello a los especialistas en culturas precolombinas; ¿por qué establecer parámetros absurdos de identificación colectiva?, en esa lógica, los mestizos más díficilmente podrían responder a la categoría de habitantes originales. Se creen a salvo porque han creado la ficción de que su existencia deriva de la constitución de los Estados nacionales" (14)
AUTONOMÍA INDÍGENA Y SOBERANÍA
Un atributo del Estado es la <
Recordemos que el concepto de soberanía en el sentido tradicional, clásico, se refiere a la soberanía externa, frente a otros países. Importa comentar estos aspectos a fin de colocar el debate en sus justos términos. Tanto el convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo como el documento que contiene los acuerdos de San Andrés (16) presuponen la inserción de nuevos derechos en el marco del Estado Nacional. Plantean su reforma para dar cabida en el orden jurídico al concepto de pluriculturalidad. Ello entraña reconocer que además de los derechos relativos a las personas, existen derechos colectivos relativos a un nuevo sujeto de derecho llamado Pueblo Indígena.
El convenio 169 de la OIT, si bien no establece de manera explícita el derecho a la libre determinación, si lo presupone al señalar desde su inicio, en el preámbulo, la necesidad de que los pueblos controlen sus instituciones propias dentro del marco del Estado en que viven, también establece los principios de participación y consulta en la toma de decisiones y el control " hasta donde sea posible" sobre su desarrollo social y cultural. Esta normatividad internacional ha sido asumida por nuestro país al ratificar dichos instrumentos jurídicos.
El ejercicio de este derecho fundamental está relacionado con la demanda de autonomía y autogobierno como condiciones básicas para el desarrollo de los Pueblos Indígenas. La autonomía y el autogobierno no son otra cosa que la capacidad de decidir los asuntos fundamentales de acuerdo a su cultura y bajo unas reglas pactadas con el Estado que dan contenido a la autonomía. Esto es, la posibilidad de que se reconozca el sistema de regulación y sanción que han venido aplicando los pueblos indígenas.
En el caso de América Latina y en particular en nuestro país, no se ha planteado la intención de los pueblos indígenas de separarse de los Estados Nacionales. Lo que demandan es el reconocimiento a sus derechos históricos como pueblos. Demandan que el perfil de nuestras naciones refleje a todo nivel la diversidad cultural, entendida esta en el mas amplio sentido donde cultura comprende formas de organización social, económica y política propias, formas de administración de justicia, de valores, cosmovisión, relación con la naturaleza diferentes.
Mucho se ha señalado que la autonomía indígena generaría la balcanización del país, basta recordar que ésta se refiere a la fragmentación de determinadas entidades continentales en unidades políticamente diferenciadas. Este proceso ha estado muy ligado a la descolonización, cuyos efectos en términos de las creaciones de nuevos y frágiles pequeños Estados ha dado lugar a otros procesos de dominio por parte de potencias poderosas que se insertan en los Estados formalmente libres pero económicamente dependientes.
Llama la atención que uno de los aspectos mas enfatizados como el gran peligro de la propuesta indígena en materia constitucional sea la interpretación sobre la posible ruptura de la Unidad nacional y de la Soberanía, sin embargo poco se ha analizado sobre la necesidad de que la reforma indígena camine de la mano con el fortalecimiento del federalismo entendido en su profundo significado, el constitucional, el que está plasmado a ese nivel y fue producto de enconadas contiendas en el México del siglo XIX, el que sigue como asignatura pendiente en el logro de un auténtico Estado de Derecho.
Las preocupaciones que con escándalo se aducen en nombre de la nación, entrañan el temor de que la sociedad asuma en serio la práctica del sistema federal constitucional, el ejercicio de la soberanía interna de las entidades federativas y se retome para el caso del municipio la vieja demanda de fortalecer sus facultades y competencias.
En el marco del federalismo constitucional se pueden encontrar espacios de confluencia para la identidad pluricultural de la nación. Si bien, como hemos anotado, los consensos alcanzados en los acuerdos de San Andrés no implican territorializar la autonomía, la Constitución otorga facultad al Congreso de la Unión para "admitir nuevos estados a la Unión Federal (art.73 fr.I), formar nuevos estados dentro de los límites de los existentes, para lo cual establece requisitos" (art.73 fr. III), para arreglar definitivamente los límites de los estados, determinando las diferencias que entre ellos se susciten sobre las demarcaciones de sus respectivo territorios" (17). También encontramos que las constituciones locales establecen la posibilidad y el procedimiento de la remunicipalización, entonces podemos preguntarnos si desde la perspectiva oficial, ¿es anticonstitucional pedir que se aplique la Constitución?
A efecto de ilustrar la demanda indígena es conveniente citar los aspectos centrales que han sido planteados para lograr el reconocimiento de los pueblos indígenas, su derecho a la libredeterminación en el marco del Estado nacional y como expresión de esta la autonomía:
a) ejercer el derecho a desarrollar sus formas específicas de organización social, cultural, política y económica;
b) obtener el reconocimiento de sus sistemas normativos internos para la regulación y sanción en tanto no sean contrarios a las garantías individuales y a los derechos humanos, en particular, los de las mujeres;
c) acceder de mejor manera a la jurisdicción del Estado;
d) acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales, salvo
aquellos cuyo dominio corresponda a la nación;
e) promover el desarrollo de los diversos componentes de su identidad y patrimonio cultural;
f) interactuar en los diferentes niveles de representación política, de gobierno y de administración de justicia;
g) concertar con otras comunidades de sus pueblos o de otros, la unión de esfuerzos y coordinación de acciones para optimización de sus recursos, el impulso de sus proyectos de desarrollo regional y, en general, para la promoción y defensa de sus intereses;
h) designar libremente a sus representantes, tanto comunitarios como en los órganos de gobierno municipal, de conformidad con las tradiciones propias de cada pueblo;promover y desarrollar sus lenguas y culturas, así como sus costumbres y tradiciones tanto políticas como sociales, económicas, religiosas y culturales.
Como vemos, este conjunto de elementos no suponen afectación de la soberanía estatal sin embargo, entre los argumentos mas reiterados en contra del derecho indígena destaca el de que se podría vulnerar la integridad del Estado, la unidad de la Nación, su soberanía. La demanda de autonomía no implica separatismo, que quieren ser mexicanos pero sin sacrificio de su ser indígena. Siendo evidente que no se cuestiona el dominio eminente del Estado sobre el territorio nacional, se utiliza casi con escándalo este argumento para negar en el fondo el derecho a la autonomía
AUTONOMÍA Y TERRITORIALIDAD
Hablar de territorio en cuanto elemento constitutivo del Estado significa señalar el ámbito estatal dentro del cual se mueve el pueblo donde está vigente el ordenamiento jurídico estatal y, al mismo tiempo, un particular objeto físico del poder estatal, con relevancia diversa en el ámbito internacional e interno. En este último caso se ubica el concepto de territorio indígena como el hábitat donde se desarrolla la cultura de cada pueblo independientemente de que exista o no continuidad territorial
Recordemos que uno de los derechos colectivos inherentes a la vida de los pueblos indígenas es el relativo al territorio y el acceso al uso y disfrute de recursos naturales. El territorio es un concepto clave en la delimitación y reconocimiento sobre los derechos de estos pueblos . Se refiere al espacio geográfico que se encuentra bajo la influencia histórico-cultural y el control político de un pueblo, lo que permite tomar decisiones sobre el conjunto de los recursos naturales para definir como se usan y como se dispone de ellos. Ya hemos señalado que estos pueblos cuentan con conocimientos ancestrales y que el territorio está asociado a su vida ritual, creencias, lugares sagrados, incluso su organización social se relaciona con la ocupación y distribución adecuada de los recursos naturales. Es importante aclarar que la territorialidad no es un derecho meramente simbólico o espiritual, con tener esta dimensión la tiene ante todo material.
Este concepto está definido en el parágrafo 2 del artículo 13 del convenio 169 al señalar que la utilización del término "tierras" deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna manera". La propiedad y posesión se refiere por tanto a las tierras y no al territorio, ocupación y utilización es sinónimo de uso y disfrute.
Siendo este el significado del territorio para la preservación y desarrollo de los pueblos indígenas , resulta clara su distinción con la mera tenencia de la tierra.
Existe una fragmentación legal en cuanto a recursos naturales mientras que los pueblos los asumen de manera integral. Así, encontramos la ley agraria por un lado, la minera y forestal , la de aguas y la de equilibrio ecológico por otro
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Reconocer la autonomía como un derecho colectivo de rango constitucional cuyo sujeto es el pueblo indígena, requiere de una noción flexible de territorialidad que implica continuidad o discontinuidad, permanencia o movilidad. Esta puede ser una alternativa ante la inviabilidad política de lograr el reconocimiento absoluto de los territorios históricos, dada la situación actual, donde dichos territorios han sido ocupados o sobrepuestos con sujetos de derecho distintos a los originales que han creado o adquirido derechos sobre los mismos. Podríamos sustentar la preeminencia del derecho de los pueblos indígenas pero ello no superaría el peligro de una confrontación civil.
La autonomía que reclaman los pueblos indígenas se sustenta en el derecho a la libre determinación establecido en los Pactos Internacionales de Derechos Políticos y en el de Derechos Económicos y Sociales de la ONU. Es pues la autonomía un derecho que puede garantizar la libre determinación en el marco del Estado Nacional. Expresión que indica inclusión y no exclusión, participación y no reservación.
Ahora bien, el territorio en materia indígena está definido en el párrafo 2 del artículo 13 del convenio 169 al señalar que la utilización del término "tierras" deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna manera". La propiedad y posesión se refiere por tanto a las tierras y no al territorio, ocupación y utilización es sinónimo de uso y disfrute. Esto nos permite caracterizar a la territorialidad como:
1. espacio para el ejercicio del derecho a la autonomía a fin de garantizar el fortalecimiento y desarrollo de los pueblos indígenas en los ámbitos políticos, económicos, sociales y culturales. Es decir, la territorialidad se reconoce por el Estado a partir de sus facultades soberanas y en base al espíritu del convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, como un elemento consustancial al reconocimiento del derecho a la autonomía.
2. se refiere a los territorios que actualmente ocupan, lo cual incluiría también aquellos espacios donde parte significativa de estos pueblos se ha asentado de manera permanente (los migrantes en Baja California, por ejemplo).
3. la territorialidad se ejerce en el marco del Estado Nacional es decir, en apego a aquellas normas que acotan este derecho por estar reservadas a la Nación de manera exclusiva, como es el caso del susbsuelo, limitante explícitamente contenida en el convenio 169 de la OIT (artículo 15, párrafo
LA JURISDICCIÓN INDÍGENA COMO EXPRESIÓN DEL PRINCIPIO DE PLURALIDAD JURÍDICA.
Pretendo analizar la implicaciones del principio de pluralidad jurídica, a fin de ofrecer algunas reflexiones sobre su relación con la jurisdicción indígena y con los problemas para su ejercicio y su reconocimiento, en el complejo proceso hacia un nuevo orden jurídico que exprese la pluriculturalidad.
Es común que el discurso desde el Estado plantee que las normas de derecho indígena deben "armonizarse" con la Constitución y , con ello, el mensaje implícito es que la carga de la armonización corre a cuenta de los conceptos sustantivos del derecho indígena. Por ejemplo, para no afectar o contradecir al orden jurídico, no hablamos de jurisdicción para pueblos indígenas sino de "sistemas normativos" o de "consideración de usos y costumbres al dictar resoluciones jurídicas". De esta manera, la " armonización" consiste en reducir la jurisdicción indígena a la simple resolución de asuntos menores, "el robo de gallina" al que hemos hecho mención en otros trabajos.
En síntesis, armonizar para trivializar, cuando normalmente la armonización no se hace en los principios constitucionales sino en su reglamentación. Es clara la resistencia a ubicar al derecho indígena como una suerte de derecho constitucional de la pluriculturalidad. Una concepción así llevaría a revalorar a la pluriculturalidad misma, rebasar su sentido "folklorista" restringido, que en materia de "costumbres" pretende enlistarlas, "codificarlas" como antes se hacía con las fiestas o los trajes, promoviendo ahora una variante que podemos considerar "folklorismo jurídico”
Es necesario enfatizar que tratándose del orden jurídico de la pluriculturalidad, estamos frente a un proceso político que expresa al movimiento de los pueblos indígenas y a sus reivindicaciones en materia de reconocimiento de derechos anteriores a la creación misma del Estado. Al mismo tiempo, nos encontramos ante el desafío de cuestionar los principios del orden jurídico excluyente de la diversidad que cada vez mas crecientemente demanda de nuevas categorías y conceptos, también, dicho sea de paso, demanda de todos, del conjunto de la sociedad una profunda transformación ética e ideológica que nos permita combatir las múltiples caras de la discriminación hacia los pueblos indígenas e incluso de racismo, del cual hemos sido partícipes.
En este proceso, y en el interés de dar cuenta de situaciones que no se han visto reflejadas en el orden jurídico, hemos recurrido a conceptos que en última instancia continúan subordinando al derecho indígena. Es el caso de la utilización de las expresiones "usos y costumbres", "costumbre jurídica" e incluso "derecho consuetudinario".
En contraste, el concepto de "pluralismo legal" se ha utilizado con el ánimo de romper con la visión de las expresiones mencionadas y de promover el reconocimiento de sistemas alternativos al del orden jurídico nacional. Incluso, se le ha relacionado con experiencias no indígenas de resolución alternativa de conflictos, como una respuesta a la ineficacia de los sistemas nacionales de administración de justicia.
La tesis implícita de esta posición es que ante la crisis del Estado, de esta concepción proviene la confusión entre pluralismo jurídico y jurisdicción indígena, donde pluralismo jurídico significa asumir la diversidad de sistemas de resolución de conflictos y con ello se reducen las potencialidades de un principio que debe permear todas las disposiciones jurídicas del orden nacional que se reconozca pluricultural.
JURISDICCION INDIGENA, RECONOCIMIENTO A SISTEMAS NORMATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS INTERNOS.
Al contrario de su caracterización como "costumbre jurídica", "usos y costumbres" o incluso "derecho consuetudinario", estos sistemas normativos cuentan con elementos fundamentales. Afirmar que existe derecho indígena significa reconocer sus principales componentes:
a) existen órganos generalmente pluripersonales en cada pueblo con facultades expresas y reconocidas por el propio pueblo. En nuestro país encontramos este espacio en el sistema de cargos ahora estratégicamente relegado al ámbito aparentemente religioso, espacio dónde ya se presentan serias contradicciones, recuérdese el caso de las expulsiones en Chiapas por motivos aparentemente religiosos y uno de cuyos trasfondos está en la crisis de cohesión y consenso en los mecanismos de control social propios de los pueblos indígenas.
b) cuentan con reglas de conducta de cumplimiento obligatorio que han sufrido variaciones y adaptaciones, pero son asumidas con un cierto grado de consenso por los pueblos, en su compleja relación con un Estado y una Sociedad que los ha ignorado y, que les ha infiltrado el componente de deslegitimación al considerar que el derecho válido es el de afuera, el de adentro sería el ilegal. Esta dicotomía ha originado numerosos conflictos y crisis en las comunidades, incluso excesos, que en ocasiones atentan contra los derechos humanos universales.
c) en este derecho también existen normas de coacción, sistema de sanciones, que en general ha mantenido el objetivo de reconducir y reintegrar a la colectividad al individuo transgresor de las normas comunitarias.
d) son normas cuya flexibilidad está muy relacionada con su naturaleza oral, contienen principios generales sobre los que se resuelven conflictos concretos. Precisamente la falta de codificación y su naturaleza de principios generales ha permitido acumular una enorme experiencia y habilidad para aplicar y mantener las normas propias e) este sistema de administración de justicia puede validamente considerarse como base de instancia final en casos menores y de primera instancia jurisdiccional en casos graves, dejando a las autoridades externas la posibilidad de resolver en apelación siempre y cuando se introduzcan reformas que permitan la consideración de los elementos culturales que incidieron en los hechos materia del litigio tales como uso del traductor en lengua indígena, peritajes de autoridades tradicionales, testimoniales de la comunidad entre otros
Se habla con gran preocupación de que estas propuestas implican una reforma al poder judicial o de que se está hablando de un poder judicial indígena, quienes así lo consideran olvidan que el aparato de administración de justicia está actualmente en una de sus crisis más profundas, que sus propósitos de impartir justicia no han sido alcanzados, que tratándose del ámbito penitenciario los resultados han sido contrarios a la readaptación a la sociedad y que sobre todo en el caso de los indígenas su paso por la cárcel ha sido históricamente un camino sin retorno a la comunidad.
Hay voces que consideran que se debe ser profesional del derecho para administrar justicia y se olvidan que hasta ahora nuestro orden jurídico constitucional no ha pedido tal requisito a los encargados de hacer las leyes, es decir se puede ser miembro del Congreso de la Unión, diputado y senador sin habilidades profesionales expresas en la ciencia jurídica y desde ahí modificar incluso la Constitución y no se puede ser juez en la comunidad con jurisdicción y competencia jurídicamente reconocidas por más que exista una experiencia histórica que les valida dicha práctica.
En base a lo señalado, parecería conveniente el reconocimiento constitucional al derecho indígena y a su sistema normativo, con ello si bien se establecería una excepción al artículo 21 constitucional que señala " la imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial" , ésta se justifica en razón de que la autoregulación no se refiere solo a conflictos internos sino a todo el espacio comunitario, lo que ha sido y es, elemento fundamental para la supervivencia de estos pueblos. El reconocimiento constitucional otorgaría validez jurídica a las decisiones comunitarias y status de derecho público, quedaría así claro que la justicia indígena no es justicia entre particulares como se ha señalado
Ahora bien, somos conscientes de que no se puede dotar sin más de jurisdicción ilimitada a comunidades con diferente grado de cohesión y con diferente nivel de legitimidad en la práctica de normas comunitarias. Se debe regular el ejercicio del poder jurisdiccional comunitario para prevenir y sancionar los casos de violación a los derechos individuales, que no han sido históricamente consustanciales a los pueblos indígenas y que cuando se han presentado ha sido resultado de la crisis de sus mecanismos de cohesión y control social en un marco creciente de escasez de recursos. Los ha generado el propio vacío constitucional y la ausencia de reconocimiento como pueblos.
A este respecto es necesario señalar que el capítulo del convenio 169 que aborda el tema, lo hace desde el punto de vista de esta segunda situación, es decir sugiere normas posibles para hacer más efectivo el acceso de los indígenas a la jurisdicción del Estado, señala que deberán tomarse en consideración las costumbres o que deberán preferirse los mecanismos de sanción propios de las comunidades entre otras consideraciones, pero no asume que un Estado de derecho moderno debería incluir a toda implicación la posibilidad de otorgar jurisdicción a los pueblos indígenas desde la base, desde el nivel comunitario.
La regulación de los sistemas normativos, se haría conforme a los siguientes criterios:
Las comunidades acreditarían a sus autoridades ante el Municipio y demás instancias y niveles de gobierno, así como ante las autoridades judiciales correspondientes.
b) Ambito espacial y material de competencia en asuntos de interés colectivo o de naturaleza pública: las comunidades indígenas, a través de sus autoridades resolverían los conflictos que se presenten en su ámbito espacial, sean o no indígenas los involucrados, cuando se trate de conflictos que afectan directamente el interés colectivo, salvo que las mismas decidan trasladarlo a las autoridades externas que correspondan en razón de la materia de que trate el conflicto o, que se trate de delitos tipificados como graves.
Opción de jurisdicción en asuntos individuales o privados: si se trata de conflictos que afecten intereses individuales de las partes, sean o no indígenas y sobre hechos que tuvieron lugar en la comunidad, se entenderá que optan por la instancia indígena al solicitar su intervención y que se obligan a acatar la resolución correspondiente. Las autoridades decidirán en todo caso si aceptan la intervención en este tipo de conflictos o si lo remiten a la autoridad externa.
Que las resoluciones comunitarias internas tienen el nivel de primera instancia y que se presume su carácter de cosa juzgada si en un plazo determinado no se presenta inconformidad con las mismas ante las autoridades competentes según la materia de que se trate.
En todos los casos, se conserva la posibilidad de apelación. Los tribunales ordinarios de primera instancia, según la materia de que se trate, sustanciarán, en calidad de apelación, las causas que, en un plazo determinado, les remitan los inconformes con una resolución comunitaria. La autoridad judicial deberá trasladarse a la comunidad donde sucedieron los hechos para recoger testimonios de manera directa y obtener la declaración de las autoridades indígenas, a la que se le dará el carácter de "informe justificado".
Que los asuntos o conflictos internos que deriven en delitos graves se juzgarán fuera de la comunidad. Existen varias razones para esta limitación:
Las comunidades indígenas tradicionalmente han transferido ese tipo de asuntos en virtud de que generalmente van precedidos de una secuencia de conflictos previos donde se ha intentado conciliar y no se ha logrado restablecer la cohesión social. La reincidencia. es un factor que se castiga con gran severidad en virtud de que esta suele evidenciar desconocimiento o rebeldía a la estructura de gobierno en una comunidad
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2) Actualmente hay problemas muy graves que están penetrando a las comunidades, es el caso de los delitos contra la salud. Las autoridades indígenas han expresado que corresponde al Estado enfrentar estas situaciones y brindar protección a las comunidades, siempre de común acuerdo con sus autoridades.
Cuando se trate de conflictos que involucren a una o más comunidades de uno o más municipios, se establecerá un jurado colegiado con representación de las autoridades de todas ellas, siempre que se trate de conflictos que involucran el interés colectivo de uno o más pueblos indígenas.
h) Obligación de no salvar la instancia comunitaria cuando se trate de un conflicto colectivo que se presente de manera directa ante un tribunal externo sin que la comunidad lo haya conocido o decidido declinar la competencia a favor del mismo. En ese caso, la autoridad externa deberá declararse incompetente para que se reponga la instancia comunitaria.
Recurso de revisión para las autoridades comunitarias frente a la instancia superior a la que hubiese desechado o modificado su resolución comunitaria. Este sería uno de los efectos del reconocimiento de la comunidad indígena como entidad de derecho público, le daría personalidad jurídica para representarla
El espíritu de este conjunto de reflexiones y propuestas, que demandan discusión, es colocar la iniciativa del lado de los pueblos indígenas, para que ellos definan si participan de ella o no y con sus modalidades. No debemos perder de vista que este proceso de juridicidad pretende contribuir al fortalecimiento de los pueblos indígenas y con ellos de la Nación a la que aspiramos, con un Estado de Derecho que reconozca, propicie y promueva la pluriculturalidad.
Su ratificación implica la obligación para que el Estado firmante cumpla con todas sus disposiciones y asegure que en el orden jurídico interno no haya leyes en contra. Esto incluye a la misma Constitución. Es decir, el orden interno debe adaptarse a la normatividad internacional y no a la inversa. Inclusive, un elemento novedoso que se está sustentando en la oit en que, siendo el Convenio 169 una norma que protege derechos humanos, pueda aplicarse en los Estados que no lo han ratificado. Esta tesis aún no tiene formalización en el derecho internacional.
Por otra parte, crecientemente se plantea la necesaria conexión del derecho internacional con el derecho interno y las implicaciones políticas y económicas derivadas del reconocimiento al derecho indígena como parte del sistema de derechos humanos. Se trata de la regla de interconexión como principio emergente del derecho internacional, según la cual cualquier omisión en el respeto a la normatividad internacional puede legítimamente justificar sanciones internacionales en otros campos o sectores. De ahí la necesidad de distinguir entre los efectos de un acto en derecho interno y los que tiene el mismo acto en derecho internacional, ya que los sujetos son diferentes y el marco también es diferente. Así se abre paso la propuesta de que el cumplimiento de normas internacionales de derechos humanos sea un referente de legitimidad para el conjunto de los instrumentos y organismos internacionales.
Dentro de las posibilidades que ofrece el Convenio 169 encontramos que su ratificación produce efectos jurídicos Inmediatos para el orden interno en casi todo el sistema constitucional latinoamericano. Esta implicación en términos del proceso de juridicidad significa un avance porque como ya señalamos en este instrumento se asumen conceptos básicos relativos al ámbito de los derechos colectivos frente a la hegemonía de los derechos individuales, de esta naturaleza es el sujeto de derecho, el pueblo indígena se define en atención a su origen histórico y a la persistencia de todas o parte de sus Instituciones sociales, culturales y políticas, destacando en este concepto el principio básico de la autoidentificación. Asimismo, establece que el concepto de tierras debe comprender al de territorio entendido como el hábitat. Sus limitaciones están dadas por la naturaleza de un convenio que siendo internacional debe perfilar criterios tan generales (que permitan su adaptación a las diversas situaciones de los países Integrantes de la OIT.
En cuanto a la aplicación del Convenio 169 ha sido muy errática y enfrenta resistencias en el caso de los países que lo han ratificado frente al creciente proceso de apropiación política por parte del movimiento indígena que demanda su concreción. Un indicador de estas diversas posiciones lo encontramos en nuestro país: México fue el primero de América Latina que lo ratificó (18) cuando aún no se reformaba su constitución para Incluir la pluriculturalidad motivado tanto por un afán coyuntural de recuperar terreno e imagen frente el inminente "quinto centenario" como por el propósito de preparar las condiciones ante el Congreso de la Unión para que aprobara la iniciativa de reforma constitucional que se venía discutiendo desde un año antes y que el Ejecutivo envió el 7 de diciembre de 1990. Así, sin consultas a los interesados el Senado de la República dictaminó que "el presente convenio no contiene disposición alguna que contravenga nuestro orden constitucional ni vulnere la soberanía nacional''.
Falta mucho por alcanzar para su pleno cumplimiento, hasta ahora el Gobierno Federal ha fijado la posición de informar a la OIT a partir de los programas gubernamentales sin profundizar el marco constitucional y legal y sin establecer reales mecanismos de consulta y participación. Incluso, en abierta violación al convenio 144 de la OIT, también ratificado por nuestro país, que establece la consulta tripartita entre representantes del gobierno, de los empleadores y de los trabajadores sobre las memorias de aplicación de los convenios (art. 5° inciso d).
La lectura de las memorias enviadas a la OIT por el gobierno mexicano nos ofrece un retrato fiel de la política indigenista que ubica a los pueblos indígenas mas como objeto de asistencia social que como sujetos de derecho, A ocho años de la vigencia del convenio 169 no han modificado dicha política diseñada conforme al contenido del paternalista convenio 107 que fuera sustituido por el 169.
Para analizar las posibilidades de aplicación del referido convenio hay que distinguir la dimensión de su impacto en el derecho internacional de la relativa al derecho interno. En el primer plano encontramos que la OIT tiene sus mecanismos de control y que su propias constitución establece las posibilidades de entablar una queja o una reclamación por su inaplicación.
• • Reclamación de AJAGI en representación de los Wirrárikas con el apoyo de la delegación D-III-57 del SNTE (radio educación).
Dichos mecanismos tienen limitaciones en virtud de que no obstante su integración tripartita (empleados, patrones, estados miembros) el organismo internacional responde en última Instancia a las posturas y presiones de los estados miembros.
Dos ejemplos significativos de dicha postura los encontramos en la referencia que en junio de 1998 hizo el comité encargado de abordar la reclamación de la Asociación Jalisciense de Apoyo a Grupos Indígenas al Consejo de Administración de la OIT para que declarara terminado el procedimiento: "El comité no pretende pronunciarse sobre la resolución de conflictos individuales sobre los tierras en virtud del convenio, ni hacer recomendación al Consejo de Administración en este sentido, El comité considera que su cometido fundamental consiste mas bien en asegurarse de que se han aplicado los medios apropiados para la resolución de estos conflictos y de que se han tomado en consideración los principios del convenio, no tratar de los problemas que afectan a los pueblos indígenas y tribales". Así, de tajo, asumió la validez de la argumentación formal que presentó el gobierno mexicano y no dio oportunidad a que dicha información fuese contraargumentada por los reclamantes. Aunado a este planteamiento oficial, funcionarios de la OIT expresan que en la medida en que se entablen reclamaciones de este tipo, mas complicado será presionar al gobierno mexicano sobre la situación de dichos pueblos.
Sin embargo el derecho internacional no se agota en los mecanismos internos de la OIT. Existe el derecho de los tratados, el convenio de Viena ratificado por nuestro país que establece en su artículo 27 que una parte no podrá invocar las disposiciones del derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado. También existe en el artículo 29, la convención americana de derechos humanos , la disposición de que deberá considerarse el contenido de otros tratados celebrados por el país signante de la convención, (lo cual puede utilizarse ahora que se aceptó la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos). Ahí se puede alegar el contenido del convenio 169 de la OIT o del Pacto internacional de derechos Civiles y Políticos, bajo el principio jurídico de interconexión, así como de universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos.
La otra dimensión que debe analizarse es la del impacto del convenio 169 en el derecho interno. Conforme al 133 constitucional su ratificación le hace formar parte de la ley suprema, lo cual implica que tiene el mismo rango que el resto de la legislación federal emanada de la constitución y que las legislaciones estatales deberá atenerse a su contenido. Hay otro debate también visible a raíz de la experiencia de AJAGI, el referente a la posibilidad de que el convenio se aplique de manera directa si requiere de otras normas emitidas por el estado firmante para su ejercicio.
En la jerga jurídica esto se traduce en las expresiones de si es autoaplicativo o heteroaplicativo. Al respecto cabe señalar que conforme al convenio de Viena el convenio 169 debe aplicarse sin mediación. Ahora bien, esto es válido para el conjunto del documento y en especial para su capítulo de tierras y territorios redactado en términos dispositivos a diferencia de otras normas cuyo texto establece la obligación de tomar medidas legislativas.
En conclusión, esta problemática nos dice que debemos superar la fase de utilización política programática, que ha sido muy importante y pasar a la judicialización del contenido del convenio. Esto es, a su utilización en juicios. No hay jurisprudencia al respecto salvo una sentencia donde un magistrado del tribunal unitario agrario en el estado de Chiapas decidió enfocarse en su particular interpretación del mandato del convenio para desatar un proceso de conciliación comunitaria promovido desde el aval de su autoridad y no desde la autoridad del pueblo indígena.
En síntesis, podríamos anotar que así como se ha señalado que en derecho interno se deben producir cambios que modifiquen su lógica y superen la tendencia a las adiciones o "parches" normativos, en derecho internacional se requiere un ejercicio similar en sus normas, instituciones y prácticas.
EL DERECHO DE LOS PUEBLOS INDIGENAS: SU NATURALEZA COLECTIVA
De la amplia gama de asuntos polémicos en torno al derecho indígena, me interesa abordar su naturaleza colectiva pues constituye a mi juicio la piedra de toque para fundamentar la demanda de su incorporación plena al orden constitucional vigente.
Así, partimos de la idea de que el reconocimiento a los pueblos indígenas implica otorgarles un status de derecho público como entidades políticas con derechos colectivos diferentes a los que están destinados a ejercerse por los individuos, y de naturaleza difusa porque su titularidad no puede ser individalizada. Estos derechos tienen como fuente el principio de legalidad en la medida en que son formalizados en el orden jurídico y no entrañan violación al principio de igualdad pues este implica que a cada quien en igualdad de circunstancias reguladas por la ley, se aplique la misma norma. Así el principio de igualdad y el de legalidad pueden muy bien expresar el derecho a la diferencia.
Siendo así la situación jurídica respecto a los derechos individuales, abordaremos enseguida la dimensión colectiva. Es decir la que se refiere a aquellos derechos cuyo reconocimiento y ejercicio es necesario para garantizar la existencia misma de los pueblos indígenas. Entre ellos el fundamental se refiere al territorio, entendido éste como el espacio dónde los pueblos ejercen control político y pueden decidir de acuerdo a su cultura. Es decir, existe un reclamo de jurisdicción que hasta ahora los estados nacionales han rechazado, tanto en México como en general en América Latina bajo el argumento de que dicho reclamo atenta contra su integridad y soberanía. Por ello se ha insistido en reducir o en circunscribir este derecho, al derecho al uso de la tierra como espacio productivo, cuya explotación puede realizarse individual o colectivamente siempre en el marco del derecho privado por antonomasia, el de propiedad. Se puede aceptar la posibilidad de luchar por tener más o menos extensión de tierra, pero no se acepta que un pueblo tenga autoridad, capacidad de decisión.
Es a partir del derecho territorial que un pueblo puede ejercer el derecho a la propia cultura, a la posibilidad de mantener y desarrollar su relación con la naturaleza, sus expresiones artísticas, sus creencias, su historia misma, su versión de la historia. A través de las lenguas se expresa este sistema de conocimientos, valores, mitos y ritos propios . Sin embargo, hemos de anotar que también en este terreno el etnocidio se ha reflejado, numerosas lenguas han desaparecido o están en vías de extinción ante una política que ha impulsado el uso extensivo del español como lengua dominante
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Otro aspecto fundamental de los derechos colectivos de los pueblos indígenas es el relativo al ejercicio de formas propias de organización social y política. Estos pueblos, tienen normatividad propia, formas internas de control social, sistema de cargos, mecanismos y procedimientos que en conjunto les han permitido mantener con mayor o menor fuerza la vida comunitaria
Es importante aclarar que los pueblos indígenas no son los únicos cuyos derechos tienen naturaleza difusa. Dentro de una nueva generación de derechos como el derecho a la paz, al medio ambiente sano o el relativo a los consumidores encontramos que se trata de regular la protección de derechos de naturaleza difusa que atañen a colectividades pero cuyo ejercicio tiene implicaciones distintas a las de los pueblos.
En el caso de los pueblos indígenas, en tanto titulares de los derechos colectivos, cuando ejercitan una acción ya sea interna o frente al estado para ejercer un derecho propio o exigir su respeto. Los efectos de su acción impactan al conjunto de sus integrantes, independientemente de su relación con los hechos concretos que motivaron la acción.
LA FALSA DISYUNTIVA ENTRE DERECHOS INDIVIDUALES Y DERECHOS COLECTIVOS
Suele responderse a la demanda por el reconocimiento de derechos a los pueblos indígenas que la Carta Fundamental contiene un avanzado capítulo sobre garantías fundamentales para todos los individuos, incluidos, por supuesto, los indígenas. Por lo tanto, pedir reconocimiento de derechos diferentes es cuestionar el principio de universalidad, es crear inaceptables regímenes de excepción, derechos especiales, establecer discriminación positiva y, en última instancia, vulnerar uno de los pilares del orden jurídico. Todo ello sería válido si se plantearan derechos para los indígenas en tanto personas. Sin embargo, se está buscando el reconocimiento constitucional a una realidad social que permanece a contrapelo de la pretensión de homogeneidad y de igualdad. Los pueblos indígenas persisten, han practicado y practican formas de organización social y política, y cuentan con culturas diferentes que por lo demás están en nuestras raíces como Nación. Ninguna de las llamadas garantías individuales permite la adaptación a estos derechos colectivos, a estos derechos de pueblo, a este nuevo sujeto jurídico
Por ello consideramos que es una falsa disyuntiva la de polarizar unos derechos sobre los otros. Para los Pueblos Indígenas el reconocimiento a sus derechos colectivos es la mejor forma de garantizar el ejercicio de sus derechos individuales, los que también consideran irrenunciables y de los que han sido privados históricamente
Se ha convertido en dogma e incluso en lugar común el señalamiento de que los derechos colectivos nunca estarán por encima de los individuales, esta limitación establece la prevalencia del derecho individual sobre el colectivo lo que en la práctica puede traducirse en otorgar el derecho de veto a cualquier miembro de la comunidad. Esto no significa que se postule la supresión de los derechos individuales, simplemente se apela a que los casos de atropello deberían juzgarse jurisdiccionalmente y a evitar la generalización y descalificación de toda una cultura a partir de este tipo de hechos que también se presentan en el mundo no indígena. (20)
Los argumentos contrarios al derecho indígena que esgrimen los Estados encuentran eco en planteamientos teóricos que bajo la lógica de la defensa del lilberalismo y los derechos individuales niegan toda posibilidad de espacio a los derechos colectivos. Veamos en recuento breve los argumentos que sustentan estas posturas.
Y subrayo "al lado", no "encima de" o "bajo de". La objeción tiene su origen en la tendencia muy eurocéntrica de equiparar la problemática del multiculturalismo con la situación de América Latina donde existen colectividades que funcionan como tales y cuyo origen es anterior a la creación misma del Estado.
Extrapolando y sobre todo generalizando expresa "¿Qué en una determinada cultura se infligen castigos corporales a los delincuentes, la mujer estéril es repudiada y la mujer adúltera condenada a muerte, el testimonio de un hombre vale como el de dos mujeres, la hermana sólo obtiene la mitad de los derechos sucesorios entregados a su hermano, se practica la escisión, los matrimonios mixtos están prohibidos y la poligamia autorizada? Pues bien, el amor al prójimo ordena expresamente el respeto de esas costumbres
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No obstante, precisamente contra el derecho de primogenitura, costumbre fuertemente arraigada en el suelo del Viejo Continente, se instituyeron los derechos del hombre, precisamente a expensas de la cultura el individuo europeo ha conquistado, una tras otra, todas sus libertades, y, por último, en términos más generales, precisamente la crítica de la tradición constituye el fundamento espiritual de Europa, pero eso es algo que la filosofía de la descolonización nos ha hecho olvidar persuadiéndonos de que el individuo sólo es un fenómeno cultural."(21)
(22) y Will Kymlicka (23).
Taylor recurre a la ética, a los conceptos de lo bueno y lo justo para argumentar su propuesta comunitarista que sustenta la necesidad de garantizar el aseguramiento de las identidades colectivas, incluso cuando entrar en contradicción con el derecho universal a iguales libertades subjetivas.. Pone en tela de juicio la neutralidad ética del derecho y por eso espera del Estado de derecho en caso de necesidad también el activo fomento de determinadas concepciones de la vida buena.Para ello, sostiene, se requieren normas y políticas que consideren las diferencias culturales.
Kymlicka por su parte, ante esta posible contradicción habla de que el reconocimiento comunitario requiere de un nuevo pacto social donde sus titulares se comprometan a imponer restricciones internas para la protección individual y el Estado acepte la protección externa de garantizarles el derecho a la toma de decisiones y de impulsar políticas compensatorias que tiendan a abatir la desigualdad en que han sido colocadas estas colectividades.
Este sería el caso de la limitación aceptada en materia indígena en el sentido de que el ejercicio de la autonomía no debe implicar violación a derechos humanos, en especial los de las mujeres.
Por eso, sin duda, el individuo permanece, en el sentido de Will Kymlicka, como el portador de los correspondientes «derechos de pertenencia cultural»; de ahí se derivan, en la dialéctica entre la igualdad jurídica y la igualdad fáctica, amplias garantías de status, derechos de autoadministración, servicios de infraestructura, subvenciones, etc.
Habermas, quien plantea un nuevo concepto de validez basado no solo en la legalidad sino también en la legitimidad, sorprende con su incongruencia cuando prioriza el enfoque más convencional de la teoría jurídica de los derechos individuales para rechazar el planteamiento de los derechos colectivos.
Es muy interesante observar como las hegemonías ideológicas imponen su mirada al espacio jurídico, precisamente en su libro denominado" La inclusión del Otro" (24) bajo un tono de promoción a la igualdad de derechos, le pone límites a la inclusión. Que se incluya a las personas pero se cierre el paso a sus culturas parece decirnos al afirmar que con la sustitución del argumento biológico por el argumento culturalista el racismo no ha sido eliminado, ha regresado simplemente a la casilla de salida. Y enfatiza, en el mismo momento en que se devuelve a otro hombre su cultura, se le quita su libertad.
Reivindico, afirma, que una <
Los derechos fundamentales liberales y sociales tienen la forma de normas generales que se dirigen a los ciudadanos en su calidad de «seres humanos» (y no sólo como miembros de un Estado). Incluso aunque los derechos humanos se hacen efectivos en el marco de un ordenamiento jurídico nacional, fundamentan en ese marco de validez derechos para todas las personas, no sólo para los ciudadanos.
Y se pregunta si una teoría de los derechos elaborada en términos individualistas, ¿puede hacer justicia de aquellas luchas por el reconocimiento en las que parece tratarse la articulación y la afirmación de identidades colectivas?.
¿No exige el reconocimiento de las formas de vida y tradiciones culturales que están marginadas, un tipo de derechos colectivos que hacen estallar en pedazos nuestra tradicional autocomprensión del Estado democrático de derecho que está cortada en base al patrón de los derechos individuales y que, en este sentido, es <
No se necesita, por tanto, que la coexistencia en igualdad derechos de los distintos grupos étnicos y sus formas de vida culturales se asegure por medio de derechos colectivos, que llegarían a sobrecargar una teoría de los derechos cortada a la medida de las personas individuales. Incluso si tales derechos de grupo pudieran ser admitidos en un Estado democrático de derecho, no sólo serían innecesarios, sino también cuestionables desde un punto de vista normativo.
No hay derecho alguno sin la autonomía privada de las personas jurídicas. Por consiguiente, sin derechos fundamentales que aseguren la autonomía privada de los ciudadanos, no habría tampoco medio alguno para la institucionalización jurídica de aquellas condiciones bajo las cuales los individuos en su papel de ciudadanos podrían hacer uso de su autonomía pública.
Habermas apela a Locke, Rousseau y Kant, para anotar que no sólo en la filosofía, sino también en la realidad constitucional de las sociedades occidentales, se ha ido implantado un concepto de derecho que a la vez debe tener presente tanto la positividad como el carácter garantizador de la libertad propios del derecho coactivo.
Habermas no cierra la puerta a lo que el llama " el problema de las minorías <
Le resulta claro que la coexistencia en igualdad de derechos de diferentes comunidades étnicas, grupos lingüísticos, confesiones y formas de vida no se pueden comprar al precio de la fragmentación de la sociedad.
Y concluye su argumentación señalando que el derecho moderno en su conjunto hace valer el principio general de que está permitido todo lo que no está explícitamente prohibido. Con ello nos regresa al punto de partida de este artículo. Y expreso mi diferencia con su planteamiento a partir de su tesis sobre la validez: Los pueblos indígenas, titulares de un derecho que no ha sido reconocido han violado históricamente la legalidad para defender su legitimidad.
CITAS
(1) . Bonfil Guillermo- Las culturas indias como proyecto civilizatorio.- en Nuevos Enfoques para el estudio de las etnias indígenas en México, UNAM y PORRUA. 1991
(2) Gamio Manuel y otros, Legislación indigenista de México. Ediciones especiales Núm.38, Instituto Indigenista Interamericano. México, 1958 p.p.198.
(3) Del tipo de las contenidas al concepto en el convenio 169 que señala "la utilización del término pueblos no deberá entenderse en el sentido que se otorga a ese término en el derecho internacional".
(4) Clavero B. Indigenous Right and Colonial Culture in México: O´Reilly´S Constitutional Theorem. 1995, en prensa y Cfr. Clavero Bartolomé, Derecho Indígena y Cultura Constitucional. Siglo XXI ed. 1994.
(5) Díaz Gómez Floriberto. Principios comunitarios y Derechos Indios. México Indígena No.25. Diciembre de 1988, p.p.32-37.
(6) Gabriel Muyuy, Senador Indígena, opinión expresada en el Seminario internacional de Expertos sobre el régimen constitucional Indígena. Villa de Leyva, Colombia, julio de 1995.
(7) Facticidad y Validez.- Jürgen Habermas, Editorial Trotta 1998
(8) Cfr. Gómez Magdalena , Lectura comentada del Convenio 169 de la OIT bajo el título "Derechos Indígenas", México D.F. INI 1995 2a edición.
"Las cuentas pendientes de la diversidad jurídica: el caso de las expulsiones por motivos religiosos presentada en el coloquio Orden Jurídico y Formas de Control Social en el Fortín Veracruz, julio de 1992, elaborada a partir de la audiencia pública organizada por el congreso del estado de Chiapas en torno a la propuesta de tipificar el delito de expulsiones.( consultar memoria publicada por el congreso-junio de 1992), " Defensoría jurídica de presos indígenas", Entre la Ley y La costumbre, IIDH-III 1990, "La fuerza de la costumbre indígena frente al imperio de la ley nacional" San José IIDH octubre de 1990, "Dónde No hay Abogado" coautora, INI 1990. Derecho Consuetudinario Indígena, México Indígena No.25, 1987..-, "La juridización de los indígenas ante la nación mexicana". Revista Justicia y Paz no.25, 1992. Derecho Indígena (coordinadora) AMNU- INI 1997.
Varios artículos entre los que destacan el discurso de ingreso a la Academia Mexicana de Derechos Humanos, junio de 1995, la Ponencia presentada en el Seminario Latinoamericano sobre Constitución y Derecho Indígena realizado en Villa de Leyva Colombia, Julio de 1995 y los artículos " El Derecho Indígena, entre la ignorancia y el prejuicio" publicado en una primera versión, en La Jornada del Campo, 3 de mayo de 1996 y " La pluralidad Jurídica y la Jurisdicción Indígena" publicado en la Revista el Cotidiano, mayo de 1996, Universidad Autónoma Metropolitana. "El derecho indígena en la antesala de la Constitución " en Economía Informa UNAM septiembre de 1996.
(9) El entonces Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, Dr.Jorge Madrazo Cuéllar, expresó esa opinión en la consulta nacional convocada por el Congreso de la Unión y la Secretaría de Gobernación (5 de enero de 1996).NP
(10) Jorge Madrazo Cuéllar, "La adición al artículo cuarto constitucional, en Modernización del Derecho Mexicano, Edit. Porrúa, México 1994.
(11) Finkielkraut Alain.- La Derrota del Pensamiento, Editorial Anagrama 1987, pp. 17 y 18.
(12) Informe preparado por el Relator Especial de la Sub-comisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías, Sr. José R. Martínez Cobo (E/CN:4/Sub.2/1986/7 y add.1 a 4. L. 566, párr.34).
(13) . La Presidenta - Relatora del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas de la ONU, Sra. Erica Irene Daes, presentó una nota sobre los criterios que podrían aplicarse al examinar el concepto de pueblos indígenas, en su 13o. período de sesiones (24 a 28 de julio de 1995). Sugirió considerar las propuestas del Informe Martínez Cobo, el artículo primero del Convenio 169 de la OIT y, los elementos que estableció el Banco Mundial en su directriz operacional 4.20,en 1991. (E/CN.4/Sub.2/AC.4/1995/3).
Banco Mundial :(Operational Directive 4.20, de septiembre de 1991).
(14) Derecho Indígena, AMNU-INI.1997-Ian Chambers, citado en presentación del libro.
(15) Libro: Derecho Constitucional Comparado Giuseppe de Vergottini, Editorial, Espasa-Calpe, S.A. 1985
(16) Acuerdo sobre Derecho y Cultura Indígena, Ejército Zapatista de Liberación Nacional y Gobierno Federal, 16 de febrero de 1996 y memoria sobre la consulta nacional realizada por los Poderes Ejecutivo y legislativo, mayo de 1996.
(17) Estas facultades tienen sus antecedentes en las constituciones federalistas de 1824 y 1857.
(18) Dictamen de la comisión de Relaciones Exteriores, segunda sección (de fecha 26 de junio de 1990), formalizada el 3 de agosto de 1990 y registrada el 4 de septiembre de 1990.
(19) Federico Reyes Heroles, los Indígenas, el reto pendiente, Enfoque, Reforma, 14 de abril de 1996.
(20) Fernando Escalante , Larraínzar: un acuerdo políticamente correcto, Vuelta 232, marzo de 1996 y ¿usos y costumbres? del mismo autor, Vuelta 233, abril de 1996
(21) Alain Finkielkraut. Op.cit.p. 109-110.
(22) El Multiculturalismo y "la política del Reconocimiento", Ensayo de Charles Taylor. Editorial Fondo de Cultura Económica 1993.
(23) Véase W. Kymlicka, Liberalism, Community and Culture, Oxford, 1989.
(24) Jürgen Habermas.- La inclusión del Otro, pp 190 y 191 Editorial Paidós 1999.
(25) Cfr. Mouffe Chantal.- El Retorno de lo Político, Editorial Paidós 1999.
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